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像保護大熊貓一樣保護耕地
2017/6/26 9:36:18   人民日報   庚  云  瀏覽量:  評論
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  整治后的高標準基本農田。

  陳孟元攝

  《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》是近20年來由中共中央、國務院印發的首個關于土地管理的文件。《意見》立足統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,貫徹落實新發展理念,適應供給側結構性改革要求,確立了數量、質量、生態“三位一體”的耕地保護新格局,構建了管控、建設、激勵多措并舉的耕地保護新機制,形成了“明責任、算大賬、差別化”的耕地占補平衡新方式。《意見》共6部分20條。把握《意見》的政策要點,要重點把握三個“新”。

  數量、質量、生態

  “三位一體”保護新格局

  《意見》首次以中央文件形式明確“耕地是我國最為寶貴的資源”的戰略定位,明確提出了“著力加強耕地數量、質量、生態‘三位一體’保護”,三者相輔相成、缺一不可,是有機統一整體。

  耕地數量保護是實施藏糧于地戰略的物質基礎。《意見》特別強調“要實行最嚴格的耕地保護制度,像保護大熊貓一樣保護耕地,要堅決守住耕地紅線,保持現有耕地面積基本穩定”,重申“兩個絕不能”,即“已經確定的耕地紅線絕不能突破,已經劃定的城市周邊永久基本農田絕不能隨便占用”。在當前和今后一個時期,嚴保嚴管仍是土地管理工作的主基調,國家確定的規劃期內耕地保有量是不可逾越的底線。

  耕地質量保護是適應農業供給側改革的客觀要求。耕地質量高低直接關系到糧食生產能力和農產品品質優劣。《意見》強化了耕地質量提升和保護,提出要大規模推進高標準農田建設,通過多種措施大力提升耕地質量,確保糧食生產能力。《意見》還提出積極開展退化耕地、污染耕地等的綜合治理和修復,實施減肥減藥、高效種植,以促進農業產品品質升級和結構“優化”。

  耕地生態保護是落實生態文明建設的題中應有之義。《意見》首次將耕地的生態保護建設與堅守耕地數量質量紅線放于同等地位,這是對耕地內涵和功能的拓展和完善。《意見》強調了永久基本農田劃定和保護的重要意義,特別是城市周邊永久基本農田的劃定,可以進一步發揮永久基本農田優化景觀、保護自然生態、傳承文化、優化空間布局等多種功能。《意見》提出要科學有序開發利用耕地后備資源,禁止違規毀林開墾耕地,促進生態空間山清水秀。

  管控、建設、激勵

  多措并舉保護新機制

  保護耕地是一項極其復雜的社會管理系統工程。《意見》深入總結實踐經驗,進一步完善了管控建設并重、激勵約束并舉、責權利相統一的工作機制。

  從源頭上嚴控建設占用耕地,強化耕地管控性保護。《意見》提出充分發揮土地利用總體規劃的整體管控作用,通過新增建設用地規劃計劃安排,引導和調控耕地的建設占用;突出對永久基本農田特殊保護,要在規劃批準前先行核定永久基本農田并上圖入庫、落地到戶;要求在編制有關規劃、推進多規合一過程中,與永久基本農田布局充分銜接,城市發展原則上不得突破永久基本農田邊界;提高占用永久基本農田的門檻,對經依法批準占用永久基本農田的,繳費標準按照當地耕地開墾費最高標準的兩倍執行。

  推進耕地質量建設,強化耕地建設性保護。《意見》強調,要著力機制創新,建立政府主導、社會參與的工作機制,以財政資金引導社會資本參與高標準農田建設,充分調動各方積極性;要著力模式創新,全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用,統籌推進耕地休養生息,綜合采取工程、生物、農藝等措施,提升土壤肥力,提高耕地的糧食生產能力;要強化監測評價,建立科學的耕地質量和產能評價制度,定期對全國的耕地和產能水平進行評價,完善耕地質量調查與監測體系,實施耕地質量的監測與成果更新。

  健全耕地保護補償機制,強化耕地激勵性保護。《意見》提出,整合中央和地方各級涉農資金,對承擔耕地保護任務的農村集體經濟組織和農民進行獎補,并規范市縣間跨地區補充耕地的利益調節。《意見》還首次提出實行跨地區補充耕地的利益調節,允許國家重點扶貧地區補充耕地指標在省域范圍內調劑,指標調劑收入用于耕地保護、農業生產和農村經濟社會發展。同時,鼓勵通過產業轉移、支持基礎設施建設等多種方式,由占用耕地區域對這些重點扶貧區域進行對口扶持。

  明責任、算大賬、差別化

  占補平衡新方式

  《意見》堅持聚焦突出問題,著力解決資源空間不匹配、責任主體不明確等問題,提出了“明責任、算大賬、差別化”改革舉措。

  明確耕地占補平衡責任。《意見》在重申建設占用單位補充耕地義務的同時,進一步明確了地方政府負責落實補充耕地任務,使之與耕地保護主體責任一致。《意見》首次提出建立“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的共同責任機制,首次提出“實行耕地保護黨政同責、對履職不力、監管不嚴、失職瀆職的,依紀依法追究黨政領導責任”,首次提出“耕地保護責任目標考核結果作為領導干部實績考核、生態文明建設目標評價考核的重要內容”。三個“首次”,體現了中央對耕地保護責任目標落實的高度關注,凸顯占補平衡責任落實在耕地保護整個環節中的關鍵作用。

  強化占補平衡算大賬。《意見》在改進占補平衡管理方式上提出,強調地方政府要“通過土地整理、復墾、開發等推進高標準農田建設,增加耕地數量、提升耕地質量”,以“縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充”落實補充耕地任務。為此,補充耕地資金上,地方政府要統籌各類政府資金、吸引各類社會資本;補充耕地渠道上,統籌實施土地整治、高標準農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾等,新增耕地經核定后可用于落實補充耕地任務。從區域平衡角度“算大賬”,實現補充耕地義務與地方政府保護耕地責任履行情況監管考核有機協同。

  實行差別化管理。《意見》從我國區域資源稟賦、經濟發展和項目實施的差異出發,提出實施補充耕地國家統籌。耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市,新增建設占用耕地后,新開墾耕地數量不足以補充所占用耕地數量的,可向國務院申請國家統籌;資源環境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省份,對由于實施國家重大建設項目造成的補充耕地缺口,可向國務院申請國家統籌。《意見》還提出跨省補充耕地資金收取標準綜合考慮補充耕地成本、資源保護補償、管護費用及區域差異等因素制定,發揮經濟杠桿調節作用,進一步體現區域差異客觀現實與差別化管理原則。

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